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谈谈政府投资项目审计在党政主要领导经济责任同步审中的重要作用
发布时间:2017-11-13 16:57:46  来源:黄廉传、吴克安

政府投资建设项目审计一直以来都是审计机关的重点,也是基层审计机关的难点。在县(市、区)党政主要领导经济责任同步审中做好政府投资建设项目的审计,这不仅直接关乎经济责任审计的质量,更是党政主要领导履职中的风险点,也是防范经济责任审计风险的重要环节。笔者结合近几年的审计实践,从其重要性、如何发挥其重要作用谈几点认识。

一、为什么审

政府投资项目建设是各级领导干部的重点工作之一,在实施领导干部经济责任审计时必然涉及到政府投资项目建设情况的审计。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(简称《规定》)将“政府投资和政府投资为主的重要项目的建设和管理情况”列入党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容,《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则(简称《实施细则》)中对该项审计内容进行了细化,党委主要领导干部经济责任审计内容为“政府投资和以政府投资为主的重大项目的研究决策情况”,重点侧重于项目的研究决策情况;政府主要领导干部经济责任审计内容为“政府投资和以政府投资为主的重大项目的研究、决策及建设管理等情况”,重点不仅限于项目的研究决策,还需关注项目建设管理情况。《规定》及其《实施细则》从法理上要求在实施领导干部经济责任审计时必须做好政府投资建设项目的审计工作。

二、审什么

县(市、区)党政主要领导干部经济责任审计中政府投资建设项目的审计重点不在项目的决算审计,而是项目的研究决策、建设管理过程的合法性、合规性、科学性等。因此,在审计中应把握以下几点:

1、党委领导与政府领导之间审计内容的区别。根据《实施细则》的要求,党委主要领导经济责任审计的重点是项目的研究决策方面,关注研究决策的合法性、合规性、科学性等;政府主要领导经济责任审计的内容除研究决策方面外,还有建设管理方面,即政府在项目实施建设过程的有关管理活动的合法性、合规性等。

2、项目建设责任单位的具体操作过程的合法性、合规性。每一个项目的实施必须由某个具体的单位来负责实施,审计需重点关注建设单位是否按照党委政府研究决策负责实施建设,建设过程中有无随意更改建设内容或者先斩后凑(即先擅自调整建设方案或更改建设内容,形成既定事实后再向党委政府汇报)情况,项目是否进行立项审批,在项目的设计、施工、监理等事项的招投标程序过程中有无违规行为,在项目工程款的筹集与支付方面是否合规。

3、设计、施工、监理等相关单位在项目建设过程中是否合法、合规。一是重点关注设计、施工、监理等单位在项目的投标过程是否合法、合规,现在很多项目的施工单位是通过围标、串标等违法行为而中标。二是施工单位在施工过程中是否存在违规分包、转包等。

三、怎么审

(一)做好审前调查工作。

对县(市、区)党政主要领导干部进行经济责任审计实施审前调查是必不可少的,只有进行充分的审前调查,了解相关情况,才能制定出具体的可操作的审计实施方案,用于指导审计人员在审计实施过程中有的放矢、突出重点,审出实效。关于政府投资建设项目的审前调查,需做好以下几点:

1、全面总体了解审计时间范围内该区域所实施的建设项目情况。审前调查时可以制定相关的调查表发放给发改、建设、水利、房管、交通、公路等涉及项目建设的重点部门,也可以向公共资源交易中心取得审计范围内建设项目招投标台帐数据。通过对这些部门提供的资料汇总,掌握审计范围内建设项目的总体情况。

2、对审前调查相关资料进行归类分析。重点分析项目有无属于楼堂馆所类别;批复投资概算及实际完成投资情况,有无超批复概算建设,尤其是高比率超概算情况;项目招投标情况,掌握项目是属于公开招标、邀请招标或未进行招标情况,有无大额投资项目人为分拆为多个小项目(即化整为零)进行邀请招标等;是否存在项目建设迟缓、烂尾等情况。

3、确定审计重点并编制实施方案。根据审前调查分析结果,将楼堂馆所类、超批复概算、邀请招标、化整为零、未进行招标、建设迟缓烂尾等项目列入重点审计内容,并写入审计实施方案,在审计实施过程中应重点审计。

(二)常见问题的现场审计方法及责任界定。

近几年,笔者在参与审计的县(市、区)党政主要领导干部经济责任审计项目对政府投资建设项目的审计主要从以下几个方面着手。

1、党政主要领导干部在项目研究决策过程中是否违法、违规问题。在审计项目研究决策过程是否违法、违规时主要是调阅党委政府相关文件及会议记录,通过查看与项目相关的文件、会议记录中明确的设计、施工、监理、工程款筹集支付等有关事项是否合法、合规。审计中常见的主要问题有:一是以其他名义建设楼堂馆所。部分项目经党委政府研究决定以某种名义建设办公楼,如乡镇多以县级审批建设公共资源交易站为名建设办公楼。二是项目的设计、施工、监理等按规定应公开招标的却经党委、政府相关会议研究或政府相关文件明确采取邀请招标或指定相关中标单位;部分公开招标项目经党委或政府研究决定设定相关条件排斥潜在投标人或变相指定中标单位。该行为属于违反《中华人民共和国招标投标法》及其《实施条例》行为,根据《实施细则》第二十五条的规定,党委或政府主要领导干部所负责任应界定为直接责任。三是工程款筹集、支付方面经有关领导签批挪用其他专项资金或未按合同约定支付等问题,该类问题视具体情况不同依据《实施细则》相关规定一般定为主管责任或领导责任。

2、建设单位在项目实施过程是否违法、违规问题。该类问题主要是审查建设单位在项目实施过程中立项审批、设计、施工、监理等程序是否规范,工程款的筹集管理使用是否规范等。主要方法就是通过详细审查立项审批、设计、施工、监理等各阶段程序资料是否完整,是否符合时间逻辑,相关合同要素是否齐全,工程款的筹集支付管理是否合规,项目是否办理环评及施工许可证等“三证一书”,有无擅自更改规划设计进行违规建设。在上述事项中发现的问题,如果有党委或政府相关会议研究决定或有关文件明确且违反某项法律则定责为直接责任,或项目实施如有造成重大损失一般定为主管责任,否则一般情况下定为领导责任,但具体建设单位负有直接责任的,应责成当地党委或政府对相关建设单位进行问责。

3、设计、施工、监理等单位在项目建设过程中的违法违规问题。作为党政主要领导干部经济责任审计项目,项目的决算审计不作为重点,因此对设计、施工、监理等单位的审计重点放在相关单位进行投标过程中是否合规,着重审查其投标文件与其他投标人文件是否大部分相同或由同一人编制;对施工单位的审查需调查其是否存在违规分包、转包行为,审计人员可以对在建工程可以对现场进行突出检查,检查其五大员是否与投标书承诺一致且有考勤记录等相关资料,如无相关考勤记录且长期未见与投标书承诺的五大员或五大员不一致,且部分工程款的支付是直接支付到某个人账户而不是中标单位账户,这种情形极有可能是进行了分包、转包。该类问题属于建设管理方面的问题,党委主要领导一般不负责任,政府主要领导一般界定为领导责任。

(三)怎么处理问题。

1、审计发现问题的反映方式。党政主要领导干部经济责任审计是综合的、全方位的审计,政府投资项目审计仅是其中一个方面,在审计报告中不可能将所有审计的项目一一罗列,必须进行归类进行综合表述。一是按项目类别进行分类,如楼堂馆所、公路交通、保障房、水利等进行分类表述。二是按问题进行分类,如未立项审批、违规审批建设楼堂馆所、设计监理等服务未进行公开招投标、施工未进行公开招投标、工程款支付不合规、擅自扩大建设规模及建设标准等。不论是按项目还是按问题分类,均应制作附表,在附表中详细列明每个项目的责任单位、项目实施时间、投资额、具体问题,适用法规,责任界定等。

2、审计发现问题的处理方式。根据审计发现问题涉及人员不同分别提出处理意见建议,对被审计领导干部应负相关责任的,向市委组织部、市纪委出具审计结果报告反映相关问题,由干部监督管理部门运用审计结果进行处理;涉及其他党委、政府组成部门相关人员的,责成当地党委、政府进行处理。对发现的违法、违纪问题移送相关单位处理。