​　　近五年来，审计署进一步加强了对主权外贷和援款项目审计，并强调主权外贷和援款项目审计是财政审计的重要组成部分，做好公证审计的同时切实履行国家审计监督职责，并不断强化对审计项目的研究，进而提高审计质效。为此，笔者根据吉安涉外审计项目实践，探讨着力把握新特征演变下抓好涉外审计四个关注。

　　一、我国对国际金融组织贷款和外国政府援款项目管理的主要演变历程

　　我国引进国际金融组织和外国政府优惠贷款资金基本上与实行对外开放政策同步进行的。在数十年的资金引进过程中，管理方式上由早期的分散、粗放式管理逐步向集中、精细化管理模式转变，特别是1998年政府外债归口财政部门管理后，政府外债管理更加规范化和科学化。财政部门从2001年提出“全过程参与管理”到2007年“以推动创新为核心的新型合作关系”再到2020年提出“进一步加强地方政府主权外贷预算管理”以及2023年“国际金融组织和外国政府贷款项目全生命周期管理”，体现了我国政府对政府外债资金和项目管理认识的深化过程，也给主权外贷和援款项目审计工作指明了方向。

　　管理演变过程中的几个标志性阶段。1998年政府机构改革后,政府外债项目管理由原来分散在几个部门的分散管理归口到财政部门统一管理，财政部门作为国际金融组织和外国政府贷款的窗口单位，为财政部门参与政府外债项目立项与前期准备过程的介入提供了可能。2016年，财政部发布《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》，进一步明确了财政部门的管理职责，同时债务管理上契合了2014年新修订的《中华人民共和国预算法》。2020年，财政部发布《关于进一步加强地方政府主权外贷预算管理的通知》。2023年，财政部出台《国际金融组织和外国政府贷款项目全生命周期管理暂行办法》，全面规范了外贷项目的管理执行工作，旨在开展以贷款项目为基本单元、以信息系统为管理载体的全生命周期管理，提高项目事前、事中、事后全链条全环节管理的规范化、信息化程度。2024年2月，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，切实防范化解地方债务风险，财政部又印发了《财政部办公厅关于进一步加强和改进国际金融组织和外国政府贷款项目债务风险管理工作的通知》，对主权外贷和援款项目债务风险防范和配套资金落实等提出了新要求。

　　诚然，国际金融组织贷款和外国政府援款对支持我国改善基础设施、绿色发展、促进农民增收等方面发挥了积极的作用，取得了良好的经济效益和社会效益。但进入新时代，我国利用国际金融组织贷款和外国政府援款的需求重点也从早期侧重资金合作、传统基础设施类建设内容逐步转向高质量发展、新质生产力等领域。同时世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织对于在华开展贷款合作的创新性、示范性预期不断提高，支持重点主要转向绿色发展、环保和应对气候变化，希望压减并利用相对有限的贷款资金撬动和促进我国深化体制机制改革、提供全球公共产品，推动中方更多使用结果导向型等新贷款工具。上述资金需求与供给形势的变化又给我们的审计工作带来了挑战。

　　二、主权外贷和援款项目审计的特征

　　主权外贷和援款项目审计（以前俗称外资审计），是审计机关依据法律、法规和政策规定，对审计职责范围内利用国外资金的经济活动以及相关财政财务收支的真实、合法、效益情况，进行的审计监督。主权外贷和援款项目审计是审计机关的法定职责，是我国国家审计的一项重要内容。它以促进积极合理有效利用外资为目标，在服务我国对外开放、提高利用外资质量、维护国家信誉、保障国家经济安全等方面发挥了重要作用。主要有以下特征。

　　一是审计目标具有多重性。主权外贷和援款项目审计目的是促进外资的高效利益，但要对外提供审计公证，导致审计目标上具有多重性，不只是监督外资运用各个环节经济活动的合法性和有效性，更强调在此基础上关注其效益性和社会性。

　　二是审计标准具有国际性。审计标准不仅需要参照我国外资、企业管理的法律法规，还要参考国际组织贷（援）款使用、管理等方面的规定和要求，特别是出资国的规定和要求。比如，政府投资方面存在较大差异。《中华人民共和国招标投标法》第六十七条规定：“使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目进行招标，贷款方、资金提供方对招标投标的具体条件和程序有不同规定的，可以适用其规定。但违背中华人民共和国的社会公共利益的除外”。《中华人民共和国政府采购法》第八十四条规定：“使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，可使用其规定，但不得损害国家利益和社会公共利益”。由此可见，利用国际金融组织和外国政府贷款所进行的项目采购活动，需按贷款机构的采购规定进行，其中一个典型的例子就是“最低价中标”。按照国内做法，中标企业最低价中标后，可能通过签证等方式增加工程量进而增加工程款，但国外金融组织会严格按照合同管理，抵制项目建设中通过不断变更建设内容增加工程款的可能。

　　三是审计监督具有持久性。每一个外资项目贷（援）款期限周期较长，短则几年，多则十几年甚至几十年，需要审计持续跟踪。

　　三、主权外贷和援款项目审计关注的重点内容

　　基于上述新形势新要求，主权外贷和援款项目审计主要关注以下内容。

　　一是紧扣“债务”属性，突出债务管理风险导向。摸清政府外债项目转贷协议签订、债务规模、成本及债务管理等基本情况，以及运用金融工具保值避险、还贷准备金情况。贷款利率和汇率变动的对债务的影响。重点关注各级财政部门是否按照规定将政府负有偿还责任国外贷款纳入预算管理和债务限额管理，将政府负有担保责任国外贷款纳入或有债务实施监管。政府担保外贷项目实施单位未向财政部门提供担保或反担保可能带来的债务风险。重点关注债务拖欠、垫付情况和财政预算扣款情况，分析存在的偿债风险及隐患。财政、主管部门是否积极催收债务，项目执行单位是否故意拖欠债务，有关项目单位是否在混合所有制改革、重组、破产、产权变更、债权变更、债务转移等过程中形成项目债务悬空、逃废债务等问题。

　　二是紧扣“项目”主体，揭示项目管理方面的问题。重点关注项目立项论证是否充分，是否符合当地实际情况。重点揭示不切实际盲目上项目，借债搞“形象工程”“政绩工程”；巧立名目获取国外贷款以谋取部门或集体利益等问题。是否严格遵守项目征集、申报、开展财政评审等相关规定；财政、发改等主管部门在项目立项上有无严格把关，项目筛选是否客观公正等情况。项目形成国有资产（含无形资产）的，其转移、出售、抵押、置换以及报废清理等工作，是否符合国内相关法律规定。项目形成资产由项目单位移交项目运营单位的，是否办理移交手续，移交后是否明确项目运营单位承担的管理职责。

　　三是紧扣“资金”流向，关注财务管理是否规范。重点关注项目支出是否符合有关法律法规和制度规定，是否严格按照贷款协议要求落实配套资金，是否挤占挪用、截留、滞留项目资金；项目财务核算是否真实、完整、合规，从中违规提取工作费、管理费、奖励费或用于建房买车、发放津补贴等其他支出；项目收入未纳入法定账簿甚至私存私放项目资金；通过编制虚假资料、虚报项目支出或任务完成量、重复申报、使用正常工作成果或他人成果充抵项目成果等方式套取骗取项目资金；拖欠中小企业、民营企业账款等情况。重点审查财务报表是否真实公允。

　　四是紧扣“绩效”目标，评价项目的经济效益和社会效益。是否存在项目提款报账缓慢、执行期延长、中期调整或贷款额度调减导致多支付承诺费或先征费，增加贷款成本，影响贷赠款资金使用效益情况。重点关注项目设备物资、软件平台登记入账、实际使用及管护情况，是否存在由于决策失误、使用和管理不善等原因，导致项目利用率低，资产损坏闲置，资产折旧方法选择不当导致资产减值过快从而出现违规处置等损失浪费问题，是否明显存在工程质量缺陷，影响使用寿命或项目运营。财政部门在期中调整前是否组织开展在建项目绩效评价，是否根据绩效评价结果提出期中调整方案建议和项目管理整改意见；财政部门项目完工后是否适时开展完工项目绩效评价，做好评价结果的公开与应用工作。重点揭示地方各级财政部门履行国外贷赠款项目绩效评价职责不到位等问题。