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审计署关于印发国家审计准则宣传提纲的通知(审法发〔2010〕136号)
发布时间:2010-09-14 00:00:00  来源:

各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅(局),署机关各单位、各特派员办事处、各派出审计局:

《中华人民共和国国家审计准则》于201078经审计长会议审议通过,201091刘家义审计长签署审计署第8号令予以公布,自201111日起施行。为了更好地指导各级审计机关和广大审计人员学习、宣传和贯彻落实修订后的国家审计准则,现将《国家审计准则宣传提纲》印发给你们。请各地区、各单位认真组织学习、宣传,并将学习和宣传的有关情况及遇到的问题及时报告审计署。

                                                                                         二○一○年九月三日

               

 

 

 

 

 

 

国家审计准则宣传提纲

 

修订后的《中华人民共和国国家审计准则》(以下简称《审计准则》)于201078经审计长会议审议通过,刘家义审计长于201091签署审计署第8号令予以公布,自201111日起施行。《审计准则》的修订和颁布,是继审计法和审计法实施条例修订后我国审计法制建设的又一件大事,是完善我国审计法律制度的重大举措,是国家审计准则体系建设史上一个重要的里程碑,对规范审计机关和审计人员执行审计业务的行为,保证审计质量,防范审计风险,发挥审计保障国家经济和社会健康运行的“免疫系统”功能有十分重大的意义。《审计准则》适用于审计机关开展的各项审计业务,对执行审计业务基本程序作了系统规范,体现了很强的综合性;《审计准则》以贯彻落实科学发展观为指针,坚持运用科学的审计理念和先进的审计技术方法,体现了很强的科学性;《审计准则》系统总结了我国国家审计二十多年来的实践经验,将行之有效的做法确定下来,体现了很强的实用性;《审计准则》充分借鉴国际政府审计准则的内容和外国审计机关有益做法,体现了很强的国际性。

一、修订的必要性

1996年,审计署发布了38个审计规范。2000年,审计署修订、发布了《中华人民共和国国家审计基本准则》和一系列通用审计准则、专业审计准则。2004年审计署颁布了《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》。各级审计机关和广大审计人员认真贯彻执行审计准则和相关规定,严格依法审计,规范审计行为,提高审计质量,在维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展方面取得了显著成绩,发挥了重要作用。实践证明,这些准则和规定是符合当时历史条件下审计工作发展要求的,许多内容已深入人心,为广大审计人员所接受并自觉遵守,也为被审计单位和社会各界所认可,至今仍有很强的现实指导意义。

但也应当看到,近些年来,我国社会经济形势发生了深刻变化,审计工作也得到了深入发展。一是审计法和审计法实施条例修订后,原有准则需做相应修订,以便与审计法律法规保持一致。二是近年来,各级审计机关深入贯彻落实科学发展观,树立科学审计理念,不断加大审计监督力度,创新审计监督方式方法,积累了许多经验,需要加以总结并通过准则予以规定。三是审计实践也证明,原有准则中的一些规定不能完全适应新形势下审计工作发展要求,同时原有准则体系比较庞杂,有些准则间部分内容存在交叉重复。原有的准则和规定不能适应审计工作要求,需要加以修订。

二、修订遵循的原则

(一)依照审计法和审计法实施条例的规定,与原有准则保持一定连续性。

2006年全国人大常委会修改的审计法和2010年国务院修订的审计法实施条例对审计机关的审计职责、审计权限和审计程序等都作出了一些新的规定。此次修订的《审计准则》,作为部门规章,严格依照了审计法和审计法实施条例的规定,并明确了执行的具体要求,确保审计法律法规全面贯彻落实。同时,对于原有准则,特别是《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》中一些经过实践证明比较成熟的规定,均吸收到修订后的《审计准则》中,保持审计规范的连续性和稳定性。

(二)总结多年来审计实践经验,体现中国国家审计特色。

近年来,在各级党委、政府的正确领导下,各级审计机关坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针,认真履行法定审计职责,创新审计工作方式方法,在监督财政财务收支真实、合法基础上,全面推进绩效审计,深入开展经济责任审计,加强专项审计调查和跟踪审计,严肃查处重大违法行为,注重从体制、机制、制度和政策层面发现和分析问题并提出审计建议,加大公布审计结果力度,促进被审计单位整改,较好地发挥了审计监督的建设性作用。实践证明,这些基本做法和经验是符合我国国情和审计工作发展要求的。修订的《审计准则》主要从我国实际出发,立足于总结审计实践经验,体现中国国家审计的特色。

(三)借鉴外国政府审计准则的有益内容,努力与国际通行做法相衔接。

国际审计组织和有的外国审计机关相继颁布了审计准则,其中有些基本审计理念和技术方法对我国审计机关也有借鉴意义。此次修订准则,重点借鉴了外国政府审计准则的有益内容,并适当参考了社会审计和内部审计准则的相关要求。一方面,有利于完善我国审计规范,推动审计事业发展;另一方面,借鉴外国政府审计的一些好的内容,努力使修订的《审计准则》与国际通行做法相衔接,便于加强国际审计交流与合作。

(四)坚持约束与指导相结合,增强《审计准则》的指导作用。

修订的《审计准则》适用于中央到县的各级审计机关,适用于审计机关开展的各项审计业务。考虑到各地实际情况和审计项目的不同特点,修订的《审计准则》坚持约束与指导相结合的原则,将一些条款设定为约束性条款、一些条款设定为指导性条款,注重对执行审计业务过程中相关实质性环节的管理和指导,增强《审计准则》的适用性和指导作用,便于各级审计机关和广大审计人员贯彻执行。

三、《审计准则》的体系结构

修订前的国家审计准则体系由一个国家审计基本准则、若干个通用审计准则和专业审计准则构成。这种体系结构比较零散,相关准则间的内容存在交叉,不便于审计人员系统学习和掌握。此次修订,参考《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》的体系结构,将原有国家审计基本准则和通用审计准则规范的内容统一纳入《审计准则》,形成一个完整单一的国家审计准则。在审计准则的下一层次研究开发审计指南,进一步细化相关审计业务操作的具体要求。据此构建起由宪法、审计法和审计法实施条例、审计准则和审计指南等不同级次规定组成的审计法律规范体系。

按照上述体系结构,《审计准则》正文分为七章,即总则、审计机关和审计人员、审计计划、审计实施、审计报告、审计质量控制和责任、附则。共200条。同时,《审计准则》在吸收原有审计准则和相关规定中能够继续适用的内容后,废止了审计署以前发布的28项审计准则和相关规定,并在《审计准则》附件中列明了废止的规定名称。

四、修订的主要内容

(一)关于《审计准则》的适用。

1.《审计准则》的适用范围。《审计准则》是审计机关和审计人员履行法定审计职责的行为规范,是执行审计业务的职业标准,是评价审计质量的基本尺度,适用于各级审计机关和审计人员执行的各项审计业务和专项审计调查业务。同时,其他组织或者人员接受审计机关的委托、聘用,承办或者参加审计业务,也应当适用《审计准则》。但审计机关和审计人员配合有关部门查处案件、与有关部门共同办理检查事项、接受交办或者接受委托办理不属于法定审计职责范围的事项,不适用《审计准则》,应当按照其他有关规定和要求办理。《审计准则》第二条、第四条、第八条和第一百九十七条对此作了规定。

2.《审计准则》条款的具体应用。考虑到我国各级审计机关的实际情况和具体审计项目之间的差异,为增强《审计准则》的适用性,将使用“应当”、“不得”词汇的条款规定为约束性条款,即各级审计机关和审计人员执行审计业务都必须遵守的职业要求;而使用“可以”词汇的条款为指导性条款,是对良好审计实务的推介。审计机关和审计人员未遵守约束性条款的,应当说明原因,并在审计记录中加以记载。《审计准则》第三条、第十一条和第一百一十一条对此作了规定。

(二)关于审计人员的独立性和职业道德要求。

1.审计人员的独立性。依法独立行使审计监督权是审计工作的基本要求。宪法、审计法和审计法实施条例从审计机关组织和领导体制、审计职责和权限、审计经费和审计人员履行职务的保护等方面,对审计机关和审计人员依法独立行使审计监督权作出了规定。《审计准则》第十六条至二十三条主要明确了审计人员保持独立性的要求,规定了审计机关针对可能损害审计独立性的情形应当采取的措施,并对审计机关聘请外部人员的相关要求作了规定。

2.审计职业道德要求。各级审计机关十分重视加强审计职业道德建设,在长期审计实践中形成了具有审计职业特色的道德规范和要求。国际审计组织和许多外国审计机关也制定了审计职业道德规范和守则。在立足我国审计工作实际情况,借鉴国际政府审计职业道德规范内容的基础上,《审计准则》第十五条明确了严格依法、正直坦诚、客观公正、勤勉尽责、保守秘密五项基本审计职业道德,并规定了审计人员遵守各项基本职业道德的要求。

(三)关于审计计划。

1.年度审计项目计划的编制程序和要求。年度审计项目计划是审计机关对年度审计工作做出的统筹部署和安排,对依法履行审计监督职责,保障审计工作科学和有序运行有着十分重要的作用。为了加强对编制年度审计项目计划工作的指导,确保计划的科学性和可行性,在总结我国年度审计项目计划管理经验的基础上,《审计准则》第三章从调查审计需求、对初选审计项目进行可行性研究和评估、配置审计项目资源,以及年度审计项目计划审定、调整和执行情况检查等方面,明确了年度审计项目计划编制和执行的要求。同时,为更好地指导审计机关确定专项审计调查项目计划,《审计准则》第三十六条对开展专项审计调查的项目提出了指导性原则,即对于预算管理或者国有资产管理使用中涉及宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题的事项,跨行业、跨地区、跨单位的事项,涉及大量非财务数据的事项等,可以作为专项审计调查项目予以安排。

2.审计工作方案的编制。根据审计实践,审计机关统一组织多个审计组共同实施一个审计项目或者分别实施同一类项目,一般需要编制审计工作方案,以加强对这些项目组织实施工作的管理,便于审计结果的汇总和综合利用,确保年度审计项目计划的执行。审计机关业务部门应当根据年度审计项目计划形成过程中调查审计需求、进行可行性研究的情况,开展进一步调查,对审计目标、范围、重点和项目组织实施等进行确定,编制审计工作方案,按照审计机关规定的程序审批后,在实施审计起始时间之前下达项目实施单位。《审计准则》第四十七条至第五十一条对此作了规定。

(四)关于审计实施。

1.审计实施方案的编制要求。为增强审计实施方案的科学性和可操作性,发挥其指导作用,在总结我国审计实践经验并借鉴外国政府审计有益做法的基础上,《审计准则》第四章第一节将编制审计实施方案作为项目审计实施的第一个环节加以了规定。

一是明确了编制审计实施方案的实质性要求。根据全面审计、突出重点的审计工作基本要求,运用审计风险理论和重要性原则,首先要求审计组调查了解被审计单位及其相关情况,包括相关内部控制及其执行情况和信息系统控制情况。其次,审计组根据调查了解的情况,结合适用的标准,判断被审计单位可能存在的问题,即风险领域或者风险点。第三,审计人员运用职业判断,根据可能存在问题的性质、数额及其发生的具体环境,判断其重要性,评估可能存在的重要问题,即重要风险领域或者重要风险点。在判断重要性时,对财政收支、财务收支合法性和效益性进行审计的项目一般不需确定量化的重要性水平(金额标准),可只对重要性作出定性判断。第四,在评估被审计单位存在重要问题可能性的基础上,确定审计事项和审计应对措施,包括对各审计事项的审计步骤和方法、审计时间、执行审计的人员等,形成审计实施方案。《审计准则》第五十七条至第七十三条对此作了规定。

二是强调及时调整审计实施方案。对大中型或者业务比较复杂的审计项目,审计组调查了解被审计单位及其各项业务情况往往不能通过一次调查了解就全部完成,实践中需要将调查了解工作贯穿审计实施过程的始终。随着调查了解的不断深入和审计工作的展开,审计人员应当持续关注已作出的重要性判断和对存在重要问题可能性的评估是否恰当;对原先作出的不恰当判断和评估结果及时修正,并考虑其他相关情况的变化,调整审计事项和审计应对措施,即及时调整审计实施方案。《审计准则》第七十七条和第七十八条对此作了规定。同时,考虑到调查了解工作的持续性和调查了解已属于项目审计实施工作的组成部分,《审计准则》不再将审前调查作为项目审计工作的一个单独阶段。

三是调整了审计实施方案的审批权限。为了使审计组能够根据实际情况及时采取审计应对措施,提高审计工作效率,《审计准则》第七十九条和第八十条规定,一般审计项目的审计实施方案应当经审计组组长审定,并及时报审计机关业务部门备案;重要审计项目的审计实施方案应当报经审计机关负责人审定。审计组调整审计实施方案中的审计目标、审计组组长、审计重点和现场审计结束时间,应当报经审计机关主要负责人批准。

2.获取审计证据的要求。获取审计证据是审计实施阶段的核心工作,也是审计机关和审计人员作出正确审计结论的基础。《审计准则》第四章第二节规定了获取审计证据的要求。

一是明确了审计证据应当具有的基本特性。《审计准则》第八十四条至第八十六条从质量和数量两个方面,明确了审计证据应当具有适当性和充分性。适当性是对审计证据质量的衡量,包括审计证据的相关性和可靠性;充分性是对审计证据数量的衡量。

二是对采取不同审查方法获取审计证据提出了指导意见。《审计准则》第八十八条至第九十一条规定,审计人员可以在审计事项中选取全部项目进行审查(详查)或者选取部分特定项目进行审查(抽查),也可以进行审计抽样,以获取审计证据。同时,明确了各种审查方法适用的情形以及审查结果是否可用于推断审计事项总体特征。

三是规定了审计人员获取审计证据的具体方法和要求。《审计准则》第九十二条规定了审计人员可以采取检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重新操作和分析等7种基本方法获取审计证据。同时,为了确保审计人员对重要问题查深查透,《审计准则》第九十九条规定审计人员应当围绕认定问题所依据的标准、事实、影响和原因4个方面获取审计证据。

3.审计记录的类型和内容。为了支持审计人员编制审计实施方案和审计报告,证明审计人员遵循相关法律法规和《审计准则》,便于对审计人员的工作实施指导、监督和检查,《审计准则》第四章第三节对审计记录作了规定。

一是调整了审计记录的类型。在总结我国项目审计中需要记录的事项和原有做法的基础上,《审计准则》第一百零一条和第一百零三条规定,审计人员应当对审计实施过程、得出的审计结论和与审计项目有关的重要管理事项作出记录,并将审计记录划分为3种类型,即调查了解记录、审计工作底稿和重要管理事项记录,取消了审计日记的做法。

二是规范了各类记录的内容和要求。调查了解记录的主要内容包括对被审计单位及其相关情况的调查了解情况、对被审计单位存在重要问题可能性的评估情况和据此确定的审计事项及其应对措施,是编制审计实施方案的重要基础。审计工作底稿主要记录实施审计的步骤和方法、取得的审计证据的名称和来源、审计认定的主要事实和得出的审计结论及其相关标准,并经审计组组长审核,以支持审计人员编制审计报告;审计人员对审计实施方案确定的每一审计事项均应当编制审计工作底稿,而不是仅对审计发现的问题编制审计工作底稿。重要管理事项记录用于记载与审计项目相关并对审计结论有重要影响的管理事项。《审计准则》第一百零四条至第一百一十一条对此作了规定。

4.检查重大违法行为的特别规定。在总结我国审计机关多年来查处重大违法行为和经济犯罪案件线索实践经验的基础上,《审计准则》第四章第四节对检查重大违法行为作出了特别规定,包括检查重大违法行为过程中应当评估的因素、调查了解的重点内容、需关注的异常情况以及采取的应对措施等。审计机关和审计人员在检查重大违法行为时,除遵守《审计准则》第四章第一节至第三节的规定外,还应当遵守上述这些特别规定,以便有效检查重大违法行为,打击经济犯罪,维护国家财政经济秩序和经济安全,促进廉政建设。

(五)关于审计报告。

1.专项审计调查报告及其编审。依照审计法和审计法实施条例关于专项审计调查的规定,为督促被调查单位整改专项审计调查发现的问题,公布专项审计调查结果,更好地发挥专项审计调查的作用,《审计准则》将专项审计调查报告作为向被调查单位出具的一种审计文书。专项审计调查报告除符合审计报告要素和内容要求外,还应当根据专项审计调查目标重点分析宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题并提出改进建议。一般情况下,审计组实施专项审计调查后,应当提出专项审计调查报告,以审计机关名义征求被调查单位意见后,向审计机关提交专项审计调查报告。审计机关按照审定审计报告的程序对专项审计调查报告进行审定后,送达被调查单位。专项审计调查中发现属于审计监督对象的单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为,依法应当由审计机关在法定职权范围内作出处理处罚决定的,审计机关应当出具审计决定书;依法需要移送其他有关主管机关或者单位纠正、处理处罚或者追究有关人员责任的,审计机关应当出具审计移送处理书。《审计准则》第五章第一节和第二节相关条款对此作了规定。

2.审理机构对审计项目的审理。为了贯彻审计法实施条例关于审计机关专门机构对审计报告以及相关审计事项进行审理的新规定,《审计准则》将审计机关法制工作机构原来对审计结论性文书的复核调整为审理机构对审计项目的审理。审理机构以审计实施方案为基础,重点关注审计实施的过程及结果,审理的主要内容包括:审计实施方案确定的审计事项是否完成,审计发现的重要问题是否在审计报告中反映,主要事实是否清楚,相关证据是否适当、充分,适用法律法规和标准是否适当,审计评价、定性、处理处罚意见是否恰当,以及审计程序是否符合规定。审理过程中,审理机构应当与审计组及相关业务部门进行沟通;必要时,可以参加与被审计单位交换意见的会议或者向被审计单位和有关人员了解相关情况。审理机构审理后应当出具审理意见书,并根据情况,可以要求审计组补充重要审计证据,对审计报告、审计决定书进行修改。《审计准则》第一百四十二条至第一百四十六条对此作了规定。

3.专题报告与综合报告。为了加强审计成果的开发利用,提升审计成果的质量和水平,《审计准则》第五章第三节对专题报告和综合报告进行了规范,规定了可以采用专题报告、审计信息等方式向本级政府和上一级审计机关报告的事项范围,明确了可以编制审计综合报告的情形和审计综合报告、经济责任审计结果的报送对象,以及审计机关在起草、报送审计结果报告和审计工作报告等方面的要求。

4.审计整改检查。为了贯彻落实审计法和审计法实施条例的规定,促进被审计单位整改,确保审计效果,充分发挥审计监督作用,《审计准则》第五章第五节对审计整改检查作出具体规范,明确要求审计机关建立审计整改检查机制,督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改,并对审计机关检查的主要内容、检查的方式和时间、检查报告以及检查后应采取的措施等作出了规定。

(六)关于审计质量控制和责任。

为了加强全员全过程审计质量控制,明确审计责任,《审计准则》第六章要求审计机关应当针对审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行、审计质量监控5个要素建立审计质量控制制度,并通过审计业务质量检查等方式对审计质量控制制度的建立和执行情况进行检查和评估。同时,从审计项目质量控制的角度,规定审计机关实行审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人对审计业务的分级质量控制,并分别明确了审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构和审计机关负责人的工作职责和应承担的责任。

(七)关于信息技术环境下审计的特别规定。

考虑到信息技术环境下开展审计工作的特殊性,《审计准则》作出了一些特别规定。如审计组信息技术方面胜任能力的要求;调查了解相关的信息系统控制、评估对信息系统的依赖程度,检查相关信息系统的有效性、安全性等要求;审计人员在检查中应当避免对被审计单位相关信息系统及其电子数据造成不良影响的要求;电子审计证据的特殊取证要求;审计发现被审计单位信息系统存在重大漏洞或者不符合国家规定的处理措施等。

此外,根据各级审计机关开展跟踪审计的实际需要,总结近年来的实践经验,《审计准则》对采取跟踪审计方式实施的审计项目,从编制年度审计项目计划、制发审计通知书、编制审计实施方案、出具审计报告等方面作了一些特殊规定。

五、认真学习、宣传和贯彻执行《审计准则》

(一)认真组织学习培训,深刻领会《审计准则》的主要内容及精神实质。

各级审计机关要把学习《审计准则》作为审计机关法制宣传教育和干部教育培训的重要内容,大力组织开展多种形式的专题学习培训活动。广大审计人员要尽快掌握《审计准则》的各项内容,领会精神实质。尤其是对《审计准则》与过去准则及审计规范不同的新规定、新要求,要反复研读,融会贯通。要与审计业务密切结合、相互促进,切不可把两者割裂开来,甚至对立起来。要对照审计实践,认真思考,找出差距,重点学习,加深理解。

(二)采取切实有效措施,推动《审计准则》的贯彻落实。

各级审计机关要在搞好学习培训的基础上,采取切实有效措施,扎扎实实地推动《审计准则》的贯彻落实。要抓紧清理现行审计业务管理方面的规章制度,及时废止、修订与《审计准则》不一致的内容。要加强调查研究,及时跟踪总结《审计准则》执行中遇到的新情况、新问题,结合本地区、本单位的实际,有针对性地建立健全配套的规章制度和实施细则。同时,根据《审计准则》的规定,完善现场审计实施系统(AO系统)和相关具体操作流程及办法。加强经常性督促检查,切实保证《审计准则》和各项规定落到实处。

(三)严格执行《审计准则》,不断提高审计工作的质量和水平。

各级审计机关和广大审计人员要在深入学习领会《审计准则》各项规定的基础上,认真贯彻执行《审计准则》,切实用《审计准则》来规范和指导审计业务,严格依法审计,规范审计行为,不断提高审计工作的质量和水平,推动审计工作深入发展,充分发挥审计保障国家经济和社会健康运行的“免疫系统”功能,为维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设做出新的更大的贡献。